A - La CJCE, une institution gardienne suprême de la légalité communautaire
1 - Mise en perspective de la Cour
3 - Les enjeux au regard de l'organisation institutionnelle américaine
1 - Mise en perspective de la Cour
La grande innovation des communautés européennes par rapport aux projets antérieurs d'unification de l'Europe réside dans le fait que la communauté emploie à cette fin exclusivement le pouvoir du droit.
En effet, conscients que ce que seule une unification préservée et réalisée par le droit avait des chances de durer, c'est sur une base juridique (Traités de Paris et de Rome) que les six Etats fondateurs ont voulu consacrer la naissance des Communautés européennes.
Or, la communauté n'est pas seulement une création de droit, mais elle poursuit ses objectifs en utilisant exclusivement un droit nouveau, le droit communautaire, qui a pour caractéristique d'être un droit autonome, uniforme pour tous les pays membres de la communauté, distinct du droit national tout en lui étant supérieur et dont une partie importante des dispositions est directement applicable dans tous les Etats membres.
Comme tout ordre juridique, la communauté européenne devait disposer d'un système efficace de protection juridictionnelle lorsque le droit communautaire est contesté ou qu'il s'agit de le faire appliquer.
La CJCE constitue l'axe de ce dispositif de protection. Aux juges incombe la tâche d'éviter que chacun n'interprète et n'applique ce droit à sa manière et de garantir que la loi commune reste identique pour tous et en toutes circonstances. A cette fin, la CJCE est compétente pour connaître des litiges auxquels peuvent être parties les Etats, les institutions communautaires, les entreprises et les individus.
Composition
La CJCE est composée de quinze juges et neuf avocats généraux. Ils sont désignés d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres pour un mandat de six ans renouvelables. Ils sont choisis parmi des juristes offrant toutes les garanties d'indépendance et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles ou qui possèdent des compétences notoires.
Si la composition permet une indépendance des magistrats, garantie nécessaire, ses juges ne sont pas réellement responsables de leurs actions (à la différence de la Cour suprême américaine dont le congrès peut changer la composition). Or ces juges créent du droit.
Une jurisprudence créatrice de droit
Les décisions de la Cour devraient avoir une portée limitée. Elles sont revêtues en principe d'une autorité relative qui est celle de la chose jugée. La fonction normative d'une telle jurisprudence devrait donc être aussi limitée que celle de n'importe quelle autre jurisprudence émanant de juridictions judiciaires. En réalité, la situation est différente pour trois raisons principales :
- La CJCE occupe une place prééminente dans le système institutionnel. Le principe libéral selon lequel tout pouvoir doit être limité n'est pas réellement appliqué dans la communauté. Elle bénéficie de grands pouvoirs sans être limitée par d'autres institutions.
- La CJCE est un organe de contrôle juridictionnel. La cour est investie d'une mission fondamentale qui est celle de donner la seule interprétation authentique du droit communautaire écrit et à cette fin, la question préjudicielle permet d'éclaircir une notion de droit. Les interprétations de la CJCE sont obligatoires et sont prises en quelque sorte comme une sorte de référé législatif. S'il semble abusif de parler de "gouvernement des juges", cette jurisprudence constitue bien une véritable législation jurisprudentielle qui complète le droit écrit et luiconfère sa véritable portée.
- La CJCE, enfin, a adopté des méthodes d'interprétation particulières. Elle préfère aux méthodes classiques les méthodes finalistes. La Cour utilise un vocabulaire particulier ainsi que des notions différentes de celles connues dans les législations nationales. On peut souligner que "chaque disposition du droit communautaire doit être replacée dans son contexte et interprétée à la lumière de l'ensemble des dispositions de ce droit, de ses finalités et de l'état de son évolution à la date à laquelle l'application de la disposition en cause doit être faite" (CJCE le 10 octobre 1982, CILFIT).
Conclusion
Cette démarche permet à la CJCE de contrôler l'application du droit communautaire, d'en combler les lacunes, d'en étendre la portée, d'en promouvoir le développement continu. La connaissance de la jurisprudence est donc essentielle à la compréhension du droit communautaire. La CJCE dispose donc de pouvoirs exorbitants. Cette concentration des pouvoirs n'est pas souhaitable. Nous allons voir à travers le cas de la contestation des monopoles l'importance des pouvoirs conférés à cette institution.
2 - Le cas des monoples : une procédure originale de contestation des monopoles liée au pouvoir spécifique de la Commission en la matière
En matière de contestation des monopoles, il existe deux modes de contestation que nous allons étudier successivement.
- Le mode classique de contestation juridictionnelle qui consiste à contester devant la CJCE les mesures réglementaires nationales ainsi que les attitudes anticoncurrentielles des entreprises. Après une mise en demeure adressée par la Commission à l'Etat membre lui enjoignant de présenter ses observations, puis à la suite de l'envoi d'un avis motivé auquel il ne répond pas ou insuffisamment, la commission saisit la Cour pour qu'elle constate le manquement de l'Etat. S'il ne met pas fin à la situation litigieuse rapidement, la Commission saisit à nouveau la Cour qui reconnaît que l'Etat concerné ne s'est pas conformé à son arrêt et peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte.
Par ailleurs, la Cour peut être saisie d'un recours en annulation par un Etat membre de l'ensemble ou d'une partie d'une directive communautaire prise par la Commission en vertu du pouvoir qu'elle dispose au titre de l'article 90§3 du Traité; ce pouvoir constitue le second mode de contestation, la contestation réglementaire.
- La contestation réglementaire : la légitimité de la Commission gardienne des traités en matière de contestation des monopoles repose sur l'article 90§3 "la Commission veille à l'application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux Etats membres". Cette mission de surveillance confiée à la Commission rentre dans le cadre des pouvoirs de surveillance de l'application du Traité conférés par l'article 155. Cette procédure sera conduite par le DG IV qui adresse en cas de mesures étatiques contraires au droit communautaire ou bien de comportements anticoncurrentiels de la part des entreprises publiques des décisions de sanction individuelle.
La véritable originalité réside dans le pouvoir législatif autonome détenu par la Commission en matière de concurrence ; en effet, elle peut édicter à l'intention de tous les Etats membres des directives pour préciser les obligations découlant du droit communautaire. Cene lex specialis a été reconnue et confirmée par la CJCE dans l'arrêt République française contre Commission du 6 juillet 1982, affaire dans la France contestait le pouvoir de la Commission de prendre la directive "transparence".
3 - Les enjeux au regard de l'organisation institutionnelle américaine
Comparer deux types d'institutions n'est possible que si l'on tient compte des expériences politiques et historiques de la communauté européenne et des Etats Unis. Toutefois, l'étude des deux systèmes permet de bien faire apparaître les différences entre les deux et de dégager les avantages et inconvénients.
Le droit anti-trust américain est complexe. Le contrôle de la concurrence est effectué à des échelons différents. Différents échelons juridictionnels sont intervenus dans le procès Microsoft (fédéraux et étatiques).
- The anti-trust division of the department of justice (DOJ);
- The federal trade Commission (FTC);
- Les cinquante Etats (qui ont chacun édictés une législation);
- Les différents acteurs comme les entreprises;
- Les cours fédérales avec au sommet la Cour suprême. Il ne faut pas surestimer le rôle joué par cette dernière qui, comme on le sait, choisit elle-même les litiges qu'elle traitera et qui s’élève à une centaine par ans. Par ailleurs, cette unification du droit américain peut prendre des décennies.
Au niveau fédéral, il existe deux organisations (DOJ et FTC) à la différence de l'Europe qui possède une seule direction, la DG IV au sein de la commission. Cette dualité des institutions rend l'application du droit plus complexe, les deux possédant des pouvoirs relativement proches.
Il faut bien garder à l'esprit que les particuliers jouent un rôle plus important aux Etats Unis qu'en France et en Europe. Cela tient aux spécificités du système judiciaire américain dont on peut rappeler plusieurs éléments. Les avocats sont payés par l'intermédiaire des «contingency fees». Plus les dommages alloués à son client sont élevés, plus l'avocat gagne de l'argent. En revanche, Si son client perd son action, l'avocat n’est pas rémunéré. Les dommages alloués peuvent être très élevés en raison de l'existence des «treble damages» (le système français ne fait que réparer les dommages; le système américain répare et en plus punit). Enfin, les class actions (action de groupe) permettent aux particuliers ou aux entreprises de s'associer à une action.
Toutes ces raisons expliquent que les personnes privées jouent un rôle central dans le système institutionnel américain ce qui n'est pas réellement le cas en France ni en Europe. Cela peut amener à une multiplication des conflits et rendre le système moins contrôlable.
Enfin, ce système très décentralisé peut provoquer certaines dérives. Des Etats comme la Floride, l'Alabama et la Louisiane n'ont pas sanctionnées certaines entreprises en échange du maintien de l'usine ou de l'activité dans leur Etat.
Ceux qui parlent de construire les Etats Unis d'Europe devraient faire attention au vocabulaire employé. Comme on vient de le voir, le système américain n’est pas unifié. En revanche, en Europe, la CJCE a un rôle pivot à jouer notamment avec la consécration de la primauté du droit communautaire (CJCE, Reyners, 1974).
L'exemple américain met en relief la centralisation excessive en Europe. Le secteur des services publics montre bien les limites de cette centralisation. On peut le voir notamment à travers les résistances des Etats comme la France qui cherchent à conserver certaines spécificités dans la gestion de leurs services publics. Est-il sage de donner tous les pouvoirs à la commission et à la CJCE ?
Juillet 1999, Libre échange